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农村土地征收过程中存在的法律问题

信息来源:长沙律师网  浏览:163次  发布时间:2017-6-5
农村土地征收过程中存在的法律问题

 

  随着城镇化进程的加快,越来越多的农村土地被征收。由于我国法律对征收土地适用的是补偿机制,相关标准较低,无法保障失地和失房农民的基本生活,我国的农村土地的征收亟需变革。

 

一、农村土地征收的现状

 

(一)农村土地征收的立法现状

 

征收是指征收主体国家为了公共利益的需要,以行政手段取得集体、个人的财产所有权并给予适当补偿的行政行为。我国的征收法律制度是以《宪法》为指导,具体以《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《物权法》等法律法规为基础所构建。

 

1、宪法

 

宪法以国家根本法的形式明确了国家对土地实行征收或征用的目的只能是国家为了公共利益的需要,并确定了土地征收或征用适用的是补偿机制。

 

2、土地管理法、物权法

 

《土地管理法》和《物权法》重申了土地的征收或征用必须是国家为了公共利益的需要。其中《土地管理法》和《土地管理法实施条例》明确了土地征收的基本程序和补偿标准,《物权法》对土地的征收进行了补充,明确了征收集体土地的,必须安排失地农民的社会保障费用。

 

3、征用土地公告办法

 

我国并没有专门的土地征收法律法规或部门规章,对于农村土地征收主要分布在土地管理法及其实施条例中,而《征用土地公告办法》明确了农村土地征收公告的具体规定。

 

(二)征收和补偿安置程序现状

 

根据《土地管理法》及其实施条例和相关的法律法规、部门规章,农村土地的征收补偿安置程序如下:

 

1、批准程序

 

根据《土地管理法》第四十六条的规定,国家征收土地的,应当按照法律程序进行审批。审批主要分为两种,一种是国务院的审批,如基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的;一种是省、自治区、直辖市人民政府审批,除应当由国务院审批的外,均由省级人民政府审批。

 

2、征地公告程序

 

根据《土地管理法》的规定,征地审批后,由县级以上人民政府组织公告并实施。公告内容应当包括征地批准机关、文号、时间和用途,被征收土地的所有权人、位置、地类和面积;征地补偿标准和农业人口安置途径;办理征地补偿登记的期限、地点。公告的地址必须在被征收土地所在地的村、组或乡(镇)人民政府所在地进行。

 

3、征地补偿、安置程序

 

根据《土地管理法实施条例》的相关规定,一旦征地被审批后,市县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,进行征地补偿、安置程序。具体程序为拟定方案→予以公告→听取意见→报请批准→组织实施。

 

对补偿有争议的,进入争议程序,具体为有争议→县级以上政府协调→协调不成,由批准征地的人民政府裁决。

 

4、补偿标准

 

征收土地的费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费,由于农村土地的所有权人为农村集体经济组织,农民只具有使用权,因此土地补偿费归农村集体经济组织,安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费由土地的使用权人即农民所有。

 

1)征收耕地

 

征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费为该地前三年平均年产值的6-10倍;安置补助费以需安置的农业人口数为基数乘以该地前三年平均年产值的4-6倍,最高不得超过15倍;地上附着物和青苗的补偿由省级政府规定。

 

2)征收其他土地

 

征收其他土地的补偿费用包括土地补偿费和安置补助费。由省级政府参照耕地标准制定。

 

3)征收城市郊区的菜地

 

用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设金

 

二、农村土地和房屋征收存在的问题

 

由于我国缺乏统一的农村土地和房屋征收规定,关于农村土地和房屋的征收的规定主要存在于宪法、土地管理法、土地管理法实施条例、国土资源听证办法、征用土地公告办法和关于完善征地补偿安置制度的指导意见等法律法规及部门规章之中,但这些规定存在着很多不合理的地方,如公共利益的界定,补偿范围、补偿方式、征地程序等。

 

(一)法律没有界定公共利益的范围

 

根据我国宪法、土地管理法和物权法的规定,国家征收土地或房屋必须是为了公共利益,但是我国法律法规并没有明确公共利益的范围。一般认为公共利益仅指能为公民提供公共服务的利益,但实际生活中,公共利益的范围被无限的扩大,因为只要涉及征收土地或房屋,就必须只能是为了公共利益,而地方政府为了卖地就必须进行土地或房屋征收,一旦作为商业性质的土地或房屋征收就必然会扩大了公共利益的范围,但被征收人却不能对是否为公共利益而进行的征收提出异议。因为政府为了所谓的公共利益进行的征收是一种抽象的行政行为。所以,在实际生活中,由于法律关于公共利益界定的缺乏,导致了大量的土地和房屋征收纠纷的存在。

 

(二)征收补偿机制不合理

 

从宪法、土地管理法再到物权法,均确定了我国的土地和房屋征收适用的是补偿机制,而且是适当的补偿原则,与美国的公平补偿原则和日本的公正补偿原则相区别,这是由国家征收是为了公共利益所决定的。即使法律确定的是征地补偿机制,但也存在周多的不合理。

 

1、征收补偿范围过窄

 

征地补偿的范围决定了补偿的广度,我国土地管理法规定了征地的补偿费用包括了土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。对于土地补偿费是支付给土地的所有者即集体经济组织的,真正的土地使用权人仅能获得安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费,该部分费用也只是与土地使用权直接相关的一部分损失,即补偿的是直接损失。对于失地农民所失去的土地承包经营权、农民的择业成本等其他相关的间接损失,法律明确了不予补偿。现有的补偿范围过窄,与与时俱进的科学发展观所违背,也与推进城乡一体化不相符,严重侵害了被征地农民的财产权益。

 

2、征收补偿标准过低

 

根据土地管理法的规定,征收土地的,按土地的原用途给予补偿,不仅没有考虑土地的市场价值和被征收土地将来的土地用途及其收益,也没有考虑失地农民的间接损失。既没有考虑土地的现有用途,也没有考虑日益上涨的居民生产生活成本。根据法律规定,被征地农民获得的仅是地上附着物及青苗补偿费,且并没有统一的标准,且赋予了省级政府制定相关标准;对于土地补偿费,虽然明确了为被征地前三年产值的6-10倍,但该补偿费是归村集体经济组织所有,而并非农民个人享有;对于安置补助费,除非不接受安置才由被征地农民所有。按被征地的产值倍数计算补偿的征地补偿标准,降低了被征地的土地价值。在我国村集体经济组织功能弱化、社会保障体系不完善的特殊国情下,现有的征收补偿标准明显过低,无法保障被征地农民的后顾之忧。

 

3、征收补偿方式单一

 

我国征收土地的补偿方式为土地补偿费、土地安置费,即主要是货币补偿。虽然国家在加强土地征收管理工作的通知中,增加了农民的土地使用权和预留地入股的补偿方式,但实际补偿中并未真正被应用。由于被征地农民大多数均以耕种为主,虽然现有的城镇化让农民不再仅限于耕种,但土地依然是其生存、生活之基本。由于农民缺乏多样的劳动技能,一旦土地被征收,往往无法重新获得就业。虽然货币补偿短时间内能提高农民的生活水平,但钱容易用完,无法保障今后的长远生活,现有的单一补偿方式已经无法适用今时今日的经济发展。

 

(三)征收补偿程序不完善

 

我国的土地征收补偿程序是土地征收被审批后再进行征收公告,公告后,由市县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,再对方案进行公告,再听取意见,再报审批后组织实施。从表面上看,国家对土地征收都是公开的,但是作为相对人的被征地农民的土地征收参与权却是欠缺的。一是征地程序参与权的缺失,在土地征收审批前,被征地农民是不知情的,只有在土地征收被审批公告后,才能拿土地登记证书去进行补偿登记,故对于土地征收前期相关的征与不征以及如何征的问题,被征地农民根本无法参与,没有参与权、谈判权、抗辩权、拒绝权,这也造成了是否是为了公共利益的征收无从监督;二是征地补偿、安置方案参与权的缺失,征地补偿、安置方案是由政府土地行政主管部门会同有关部门拟订,对于有关部门,法律法规也没有明确,一般实践中为被征地所在的乡镇政府、村集体组织及用地单位。由于制定与征地息息相关的征地补偿、安置方案无法参与,完全由政府单方面进行决定,缺乏中立机构进行评估,也就导致了被征地农民的切身利益无法保障。虽然被征地农民可以对拟订的征地补偿、安置方案可以提出意见,并要求进行听证,但法律法规均没有关于对被征地农民提出意见的处理方式及相关程序的规定。只规定了不服征地补偿、安置方案的由县级以上政府协调,协调不成的,由批准征地的人民政府进行裁决。从整个过程看,被征地农民在程序上,均缺乏参与权,无法真正为自己的权益进行维护。

 

(四)失地农民的社会保障制度不健全

 

由于历史、政策等多方面的原因,我国农村的社会保障制度起步晚。虽然最近几年,国家一直在加大对农村社会保险制度的建设,并起得了一定的进步,但与城镇人口在求学、就业、医疗、养老方面均有一套比较完善的社会保障制度还有很大的差距。农民所依赖的就是土地,而一旦土地被征收,农民将失去基本的保障。现有的土地征收制度虽然明确了保证被征地农民的生活水平不下降为补偿目标,但经济在发展,社会在进步,农民的生活水平不能一直保持不变。我国当前的土地补偿一般采用的是现金补偿,在农村社会保障制度尚未建立起来,农民在就业、医疗、教育、养老均得不到有效保障的前提下,农村土地征收应考虑被征地农民的社会保障制度。只有这样,才能保障被征地农民的后顾之忧,才能真正为农民带来福利。

 

(五)欠缺征收补偿争议纠纷解决机制

 

纵观我国的土地征收法律法规,对于征收补偿争议纠纷的解决机制规定少之又少,仅在土地管理法实施条例规定了对补偿标准有争议的,由县级以上政府协调,协调不成,由批准征地政府进行裁决。虽然规定了争议的解决办法,但是这样的规定根本无法保障被征地农民的切身利益,我们知道,征地实施部门与批准征地部门均为政府,再由政府对争议纠纷进行裁决,缺乏正当性,完全不符合由第三机构进行裁决的国际惯例。另外对于补偿决定或者是补偿裁决决定不服能否申请复议或者提起诉讼,法律法规也没有予以明确。虽然《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》表面上看赋予了被征地农民的行政救济手段,但该规定明确了法院不予受理,告知先申请行政机关裁决,对于裁决不服,是否能够提起行政诉讼也并未明确。土地被征收日益增多的情形下,我国现有的征收补偿争议纠纷解决机制明显欠缺。

 

三、完善农村土地征收的建议

 

(一)明确公共利益的界限

 

由于法律没有公共利益的界定,实践中,存在很多的争议,笔者认为,应修改相关的法律法规,明确公共利益的范围,公共利益是指全体社会成员都可以直接享受的利益。日本1951年的《土地征收法》明确了35个方面的公共利益的范围,如“修建道路、治水设施、防砂设施、倾斜地防止滑坡设施、运河、土地改良设备、石油管线、桥梁、铁路、学校”等,笔者认为可以借鉴日本的做法,制定专门的土地征收法,明确公共利益的范围,规范具体的土地征收行为。但由于我国国情的不同,现实生活中存在着大量的棚户区、城中村,笔者认为,我国可以适当的扩大公共利益的范围,如城镇化建设,为了提高棚户区、城中村居民的生产生活条件等都可以列入公共利益的范围。

 

(二)建立合理的征收补偿机制

 

1、扩大征收补偿范围

 

我国现有的补偿范围仅限于与被征地相关的直接损失,对于间接损失却不予补偿,这与现代社会的发展不相匹配。笔者认为,我国虽然不能像美国那种按被征收土地的市场价值进行公平补偿,也不能像日本那样分为财产性补偿和生活性补偿,但应当根据我国的现有国情,综合考虑被征地农民的直接损失、间接损失和长期生存保障,适当的扩大征收补偿范围。如增加被征地农民的就业安置费用、社会保障费用等。这样才能更好的保障征地农民的切身利益。

 

2、提高征地的补偿标准

 

我国现有的土地原用途的补偿标准已经过低,无法适用时代的发展。笔者认为,应充分考虑被征土地的现有用途,建立市场化的土地评估制度,根据被征地的具体情况,考虑地段、土地质量、农产品产值、土地供求关系、当地经济发展水平和当地的城镇居民最低生活保障等土地及市场因素,综合确定被征地的补偿标准,提高被征地农民的生活水平,真正的将土地征收过程中的收益在国家、集体与被征地农民之间进行平衡,切实保障被征地农民的切身利益。

 

3、增加补偿方式,合理分配补偿费用

 

我国现有的补偿方式为现金补偿,因现金容易消耗的特点,无法保障被征地农民的今后生活。笔者认为,我国应增加补偿方式,探索多途径、多渠道、多样化的补偿方式。从保障被征地农民的长远利益出发,除对被征地农民实行现金补偿外,还应采取如提供养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障,提供替代地补偿或者是被征地收益共享等征地补偿方式,加大对失地农民的就业培训,鼓励失地农民的再就业或者是创业。以村集体经济组织改革为契机,合理分配村集体经济组织与被征地农民之间的征地利益,完善村集体经济组织对被征地农民的基层组织作用。

 

(三)完善征收补偿程序

 

我国的征地补偿程序是不够完善的,也因此存在很多的诟病。笔者认为,我国可以借鉴发达国家的征收补偿程序,建立起由土地征收前的程序、征收程序、补偿程序和救济程序的整个土地征收程序。

 

1、土地征收前的程序。在此程序中,拟被征地农民可以参与到土地征收的论证中去,对是否涉及公共利益进行监督,如果拟被征地农民认为征收并非公共利益,或者是超越了公共利益的范畴,均可以提出向拟征地部门提出异议,针对拟被征地农民提出的异议,征地部门依法应举行听证程序,以解决是否为公共利益所征收的前提。

 

2、征收程序。一旦土地征收前程序通过后,拟被征地农民对是否为了公共利益征收没有意见后,就进入征收程序,由征地部门发布征收公告,并成立专门的征地小组,由该小组对被征的土地进行调查,并对征地的范围、标准、方式等进行论证,形成调查报告,作为拟被征土地的补偿依据。再由征收部门拟订出征地补偿、安置方案,并对该方案进行公布,听取相关权利人的意见,对于权利人提出的意见,征地部门必须进行回复、考虑,如果涉及群体的,必须进行听证,如果确实需要修改征地补偿、安置方案的,必须依法进行修改。

 

3、补偿程序。征收程序结束后,征地部门就可以依照通过的征地补偿、安置方案进行补偿,建立专门账户,进行专款专用,确保每一笔征收款都进入被征地农民的口袋,而且对相关的征收范围、标准,每个人的补偿款都应当予以公布,进行公平公正公开的补偿。只有这样才能解除被征地农民的疑虑,才能更好地保证被征地农民的利益。

 

4、救济程序。当被征地农民对征收补偿有异议或者有争议后,应允许被征地农民提起诉讼,以保证其司法救济的权利,才能确保农民的合法权益得以保护。

 

(四)健全社会保障制度

 

社会保障制度是现代社会的一项基本制度。由于我国农村社会保障制度的不健全,导致了农村土地征收存在各种各样的问题。笔者认为,国家应从整体上明确健全被征地农民的社会保障制度。针对被征地农民,应完善失地农民的养老、失业、医疗制度,单独建立起失地农民的养老保险制度,将部分土地征收的利益直接划入被征地农民的养老保险账户,以解决被征地农民的后顾之忧。针对失地农民的就业问题,应加大力度建立失地农民的教育培训机制,对失地农民进行职业技术培训,提高失地农民的再就业能力,让他们提高自身劳动技能,更好的融入城市之中。

 

(五)完善征地纠纷解决机制

 

在土地征收过程中,必然会产生纠纷,而我国现有的征收争议纠纷解决缺乏公正性,也没有明确是否可以提起行政复议或者是行政诉讼。对于征地补偿争议纠纷,是一种不对等的纠纷,在协商不成,由政府裁决后,对政府裁决不服的,依然可以提起行政复议或者是行政诉讼。笔者认为,可以从以下三个方面完善征地纠纷的解决机制。

 

1、建立征地纠纷的调解制度。在当前土地征收日益增多,矛盾日益激化的现实背景下,调解作为一种柔性的解决纠纷的手段越来越被重视。笔者认为,我国可以建立专门的土地征收纠纷调解制度。调解作为一种简便和及时的解决纠纷的手段,在处理纠纷中必然会发挥重要的作用,但由于土地征收补偿的专业性,必须要有规范的调解程序。首先,要有明确的调解提出程序,即双方都必须要有自愿调解的意愿,双方同时向调解组织提出申请,或者单方提出申请,另一方愿意接受调解;其次,要有调解的时间限制,调解作为一种有效的纠纷解决手段,但不能久调不决,否则双方陷入僵局;最后,必须赋予调解的执行力,调解如果不能被赋予强制执行力,那么双方当事人可以任意的反悔,调解就变成了儿戏,那么调解制度也就无存在的必要。只有赋予调解以强制执行力,才能让调解更具有实用性和可操作性。

 

2、行政裁决。我国法律明确了对征地补偿有争议的,先协调,协调不成的,由政府裁决,但法律法规对行政裁决却规定得不够详细,且没有明确是否可以进入行政复议或者是行政诉讼程序。笔者认为,我国应建立与行政裁决相配套的行政复议和行政诉讼制度,只有这样,才能更好的完善土地征收争议纠纷解决机制,才能更大的保护好农民的切身利益。

 

3、完善行政诉讼制度。诉讼作为维护社会公平的“最后一道防线”,在解决纠纷中有其独特的法律意义。诉讼制度应与复议制度并行,允许当事人进行选择,以便降低解决纠纷的成本,快速有效地解决纠纷。在进入诉讼过程中,继续实行立案登记制,真正做到有案必立、有诉必理,以保障当事人诉权。在诉讼审理过程中,法院应积极的探索采用简易程序的方式或方法,通过缩短审理周期,建立快速裁决制度,更加便捷的解决当事人之间的纠纷。在诉讼执行阶段,要改变涉及土地制度的执行难问题,法院应采取有效措施,制定相应的执行细则,让所有涉及土地征收争议纠纷的案件都能有效地予以了结。

 

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