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矿业权合法取得制度初探

信息来源:  浏览:1147次  发布时间:2015-4-11
矿业权合法取得制度初探
矿业权是探矿权和采矿权的统称。本文所称“矿业企业”是指从事采矿、探矿经营活动的企业。较一般企业而言,矿业企业的主要资产——矿业权较为特殊,律师为此类企业上市提供法律服务除需关注其是否我国《证券法》以及《首次公开发行股票并上市管理暂行办法》或《首次公开发行股票并在创业板上市管理暂行办法》等法律、法规和规范性文件的一般性规定以外,还需就其矿业权的取得是否合法进行专项核查,并出具法律意见。正是基于矿业权的特殊性,上市公司的相关监管部门相继出台了上市公司矿业权信息披露规范指引,上海证券交易所于2008年8月8日颁布了《上市公司临时公告格式指引第十八号:上市公司矿业权的取得、转让公告》,深圳证券交易所于2008年8月25日颁布了《信息披露业务备忘录第14号――矿业权相关信息披露》。此两份信息披露指引均规定上市公司需委托律师就其矿业权的取得或转让出具法律意见书,并规定了相关披露要点。该信息披露指引虽是针对已上市的公司拟取得或转让矿业权而作出,对于拟上市的矿业企业而言,该信息披露指引仍是律师发表意见的依据。
    笔者现参照上海证券交易所、深圳证券交易所的上述规定,并结合自己的工作实践,就律师在为矿业企业上市提供专项服务中需重点关注的矿业权取得方式的合法性问题进行解析。
    从立法上来看,我国矿业权取得制度经历了三个阶段的演变:第一阶段为行政无偿授予阶段(1986年至1996年),取得矿业权无需支付对价,且不得转让矿业权;第二阶段为矿业权有偿出让并允许矿业权流转阶段(1996年至2003年),此阶段形成了矿业权一级市场、二级市场,其中,矿业权一级市场以行政有偿授予为主、招标授予为辅;第三个阶段为矿业权一级市场强制“招拍挂”阶段(2003年至今),在此阶段,取得矿业权以有偿出让为主、协议有偿出让和申请在先有偿出让为辅,矿业权二级市场流转制度不变。因此,衡量矿业企业矿业权的取得方式是否合法需根据该矿业权的形成时间并结合当时的法律规定来判断。
一、1986年3月19日我国颁发了《矿产资源法》,1996年10月1日我国对《矿产资源法》进行了修订。在此次对《矿产资源法》进行修订之前,我国实行的是无偿行政授予矿业权制度(主要是无偿授予给国营矿山企业),且禁止矿业权流转,因此,此阶段不存在通过转让方式获得矿业权的情形。
(一)修订前的《矿产资源法》第四条规定,国营矿山企业是开采矿产资源的主体;第三十四条规定,国家鼓励乡镇集体矿山企业开采国家指定范围内的矿产资源,允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及生活自用采挖少量矿产。修订前的《矿产资源法》第三条还规定,采矿权不得买卖、出租,不得用作抵押。因此,此阶段只存在着国家无偿授予国营企业采矿权、乡镇企业、个人采矿权的情形。
(二)修订前的《矿产资源法》并未规定授予矿业权需要向企业收取使用费以及价款,仅在第五条规定“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源,必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。因此,此阶段的矿业权属于无偿行政授予。
律师对于在此阶段取得矿业权的企业的矿业权的审查主要应关注其是否取得了相应的行政审批手续以及矿业企业是否按规定缴纳了资源税和资源补偿费。
二、1996年10月1日我国对《矿产资源法》进行了修订,国务院随后相继颁布了有关行政法规,明确规定实行矿业权有偿取得制度,企业需按规定缴纳矿业权使用费、矿业权价款。在取得方式上,规定了以申请取得为主的行政授予方式,并首次规定矿业权可以通过招标投标的方式有偿取得(需注意的是,在此阶段,矿业权的“招拍挂”并非强制性规定),同时还允许矿业权的有条件转让,由此,在本次对《矿产资源法》进行修订后,矿业权的取得出现了“二级市场”(即矿业权的流转市场),矿业权的有偿出让则属于“矿业权一级市场”。
(一)1996年修订后的《矿产资源法》第十五条规定了以申请方式获得行政审批授予矿业权的出让方式,即,设立矿山企业,必须符合国家规定的资质条件,并依照法律和国家有关规定,由审批机关对其矿区范围、矿山设计或者开采方案、生产技术条件、安全措施、环境保护措施等进行审查;审查合格的,方予批准。第六条规定,探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业,有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后,经依法批准,可以将探矿权转让他人;已取得采矿权的矿山企业,因企业合并、分立,与他人合资、合作经营,或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的,经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。
(二)为进一步明确修订后的《矿产资源法》中关于矿业权申请、转让以及有偿取得等内容,1998年2月12日国务院颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等三个行政法规。《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定,探矿权可以通过招标投标的方式有偿取得;国家实行探矿权有偿取得制度,探矿权使用费以勘查年度计算,逐年缴纳,申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权的,探矿权申请人除需缴纳使用费外,还应当缴纳经评估确认的探矿权价款。《矿产资源开采登记管理办法》第九条规定,国家实行采矿权有偿取得制度,采矿权使用费按照矿区范围的面积逐年缴纳,标准为每平方公里1000元。第十条规定,申请国家出资勘查并已探明矿产地的采矿权的,除需缴纳采矿权使用费外,还应当缴纳经评估确认的采矿权价款;第十三条规定,采矿权可以通过招标投标的方式有偿取得。
(三)2000年10月31日国土资源部颁发了《矿业权出让转让管理暂行规定》,规定,矿业权的出让可以采取批准申请、招标、拍卖等方式,矿业权的转让可以采取出售、作价出资、合作、重组改制等形式,矿业权的出租、抵押按照矿业权转让的条件和程序进行管理,由原发证机关审查批准。该规定并未对矿业权出让需进行招拍挂作出强制性规定,批准申请仍然是矿业权出让的主导方式。
国有主体转让矿业权是否需按《企业国有产权转让管理暂行办法》的规定履行“招拍挂”呢?
2003年12月31日国资委、财政部联合下发了《企业国有产权转让管理暂行办法》(国资委、财政部第3号令),该办法规定,除经省级以上国有资产监督管理机构批准可以协议转让的外,企业国有产权的转让应在依法设立的产权交易机构中公开进行。那么,国有企业转让其矿业权是否需要遵守该办法的规定履行“招拍挂”的程序?笔者认为,矿业权的“招拍挂”已有国土资源部颁布的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》(自2003年8月1日起施行)予以规范,如转让矿业权并不属于该办法规定的需要履行公开“招拍挂”程序的情形,则即便转让主体是国有企业,也无需按照国资委、财政部第3号令的要求公开“招拍挂”。笔者曾到某省级国土资源主管部门进行过咨询,其审批流程也印证了笔者的上述观点。
对于此阶段通过一级市场取得矿业权的企业,律师主要应关注其是否取得了国土资源部门的审批,是否按规定缴纳了矿业权使用费、矿业权价款,通过二级市场转让方式取得矿业权的企业,应关注其转让手续是否完备,转让程序是否合法,通过二级市场租赁取得矿业权的企业,应着重关注租赁行为是否取得了国土资源主管部门的批准。
    值得一提的是,对于通过二级市场转让取得采矿权的,应重点关注矿业权转让合同是否取得了审批机关的批准。国务院1998年2月12日发布的《探矿权采矿权转让管理办法》第十条规定,申请转让探矿权、采矿权的,审批管理机关应当自收到转让申请之日起40日内作出准予转让或不准转让的决定,批准转让的,转让合同自批准之日起生效;我国《合同法》第四十四条规定:“依法成立的合同,自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定。”笔者在为某上市公司并购矿业企业提供专项法律服务的实践中曾碰到这样一则案例。某国有企业A公司与某民营企业B公司以协议方式将采矿权转让给B,经国土资源部批准,B公司获得了采矿权许可证。但A公司与B公司另外还签有一份采矿权转让协议,约定采矿权转让的年限为20年,20年期限届满后,B公司需将采矿权转回到A公司名下。在该项目中,笔者需对B公司采矿权的有效性发表法律意见。笔者认为,B公司已经审批机关同意获采矿权,其获得的采矿权合法有效,且其采矿权的许可期限应以国家法律规定为准;对于其与A公司另行签署的附期限的转让合同,由于未到国土资源部办理报批手续,属于“未生效的合同”,不能作为双方权利义务关系的依据,也就是说,在该约定的20年到期后,除非B公司与A公司就转让合同重新报审批机关审批并获得批准,否则,A公司无权要求B公司到期将采矿权转回到A公司名下。
另外,关于股权转让是否视为采矿权转让、是否需要履行采矿权转让审批手续问题。实践中有观点认为,如矿业权持有人的股权关系发生重大变化导致矿业权持有人形式虽未变,但矿业权的实际控制人发生变更的,应认定为属于矿业权的转让行为,即名为股权变动,实为矿业权转让,需履行有关矿业权转让的报批手续。笔者认为,此种观点目前尚缺乏法律依据,股权转让只需按照《公司法》、《公司登记管理条例》及其他相关法律、法规的规定办理登记即可。
三、2003年6月11日,国土资源部颁布了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》(自2003年8月1日起施行)。该办法规定,主管部门对于符合规定情形的新设矿业权应当以“招拍挂”方式授予。在该办法生效以后,矿业权一级市场的取得方式进入以招拍挂有偿出让为主、协议有偿出让和申请在先有偿出让(申请在先有偿出让仅指探矿权出让)为辅的阶段。
(一)关于矿业权一级市场中的强制“招拍挂”。
1.《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》规定,在新设探矿权、采矿权时,符合该办法第七条、第八条规定情形的,应当通过招拍挂的方式授予探矿权、采矿权;对于符合该办法第七条、第八条规定的范围,且有该办法第九条规定的情形之一的,应当通过招标的方式授予探矿权和采矿权。
2.2006年1月24日,国土资源部颁布了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》,该通知按照《矿产勘查开采分类目录》中的矿产分类对矿业权的强制“招拍挂”进一步作出了明确规定。
(二)关于矿业权一级市场中的申请在先出让(仅指探矿权)和协议出让探矿权、采矿权。
2006年1月24日国土资源部颁布的《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》规定,属于《矿产勘查开采分类目录》规定的第一类矿产的勘查,并在矿产勘查工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内,以申请在先即先申请者先依法登记的方式出让探矿权。
该通知还规定,以招标拍卖挂牌方式出让探矿权采矿权有下列情形之一的,经批准允许以协议方式出让:国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地;已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域;经省(区、市)人民政府同意,并正式行文报国土资源部批准的大型矿产资源开发项目;国家出资为危机矿山寻找接替资源的找矿项目。协议出让探矿权采矿权,必须通过集体会审,从严掌握。协议出让的探矿权采矿权价款不得低于类似条件下的市场价。
该规定中,关于已设采矿权的矿区的毗邻区域,采矿权人取得新的采矿权的方式其实是属于一种以协议方式优先获得矿业权的特殊情形。2003年6月11日国土资源部颁布的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》第十条规定,符合矿产资源规划或者矿区总体规划的矿山企业的接续矿区、已设采矿权的矿区范围上下部需要统一开采的区域,主管部门不得以招标拍卖挂牌的方式授予采矿权。因此,除非采矿权人自愿放弃协议取得采矿权的权利,采矿权人是有以协议方式优先受让其矿区毗邻范围的采矿权的。
对于在该办法施行以后以出让方式在矿业权一级市场取得矿业权的企业,律师应重点关注其矿业权是否属于应当履行“招拍挂”程序的项目以及是否履行了规定程序;如属通过协议出让方式取得的矿业权,则律师需要关注其是否符合协议出让的条件;如属申请在先取得探矿权的,律师需要关注其申请、报批文件是否符合有关规定。
对于在这一阶段通过矿业权二级市场以转让、租赁方式取得的矿业权,律师仍需以1996年修订后的《矿产资源法》、1998年2月12日国务院颁布的《探矿权采矿权转让管理办法》以及2000年10月31日国土资源部颁发的《矿业权出让转让管理暂行规定》等法律、法规和规范性文件为依据,审查其转让行为是否符合规定。
四、关于探矿权人通过申请直接取得采矿权的特殊情形(即“探转采”)。
1996年修订后的《矿产资源法》第六条规定,探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业,有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。2000年10月31日国土资源部颁发的《矿业权出让转让管理暂行规定》第十六条规定,在探矿权有效期和保留期内,探矿权人有优先取得勘查作业区内矿产资源采矿权的权利,未经探矿权人的同意,登记管理机关不得在该勘查作业区内受理他人的矿业权申请。2003年6月11日国土资源部颁布的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》第十条规定,探矿权人依法申请其勘查区块范围内的采矿权的,主管部门不得以招标拍卖挂牌的方式授予采矿权。2006年1月24日国土资源部颁布的《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》第二条第(一)款规定,探矿权人申请其勘查区块范围内的采矿权,符合规定的,应依法予以批准,切实保护探矿权人的合法权益。上述规定表明,国家对于“探转采”的申请只要符合条件的,即应予以批准。
“探转采”是否需缴纳价款呢?财政部、国土资源部2008年2月28日联合下发的《关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的补充通知》第六条作出了规定,对于国家出资勘查矿产地的探矿权已转为采矿权,既未缴纳探矿权价款也未缴纳采矿权价款的,采矿权人应缴纳采矿权价款;对本应设置采矿权却设置了探矿权的,应缴纳采矿权价款,已缴纳过探矿权价款的,可从应缴的采矿权价款中扣除。
    对于企业系以“探转采”方式取得采矿权的,律师应关注原探矿权取得过程,核查该探矿权的取得以及“探转采”是在上述哪一个阶段完成,对照当时的法律规定核查其是否履行了相关报批手续。
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